中評智庫》美國在臺協會介入臺灣政局及影響(朱昊天、嚴安林)

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达人心法-美国升息空窗期 台股有望迎反弹

美國在臺協會(AIT)昨舉辦處長孫曉雅上任迄今的第二場記者會,她恭賀臺灣舉行了一場充分展現選民意志的自由、公平選舉。(中央社)

1979年美國與臺灣當局「斷交」後,仍維持與臺灣當局的實質關係,不斷對臺灣政治社會施加影響力,以確保臺灣地區成爲其維持亞太霸權的重要一環。不論是蔣經國主政「威權政治」時期,或20世紀90年代臺灣地區領導人直接選舉後,美國一直通過各種方式介入臺灣政局,其手段包括由白宮和國務院官員對臺灣政局發表言論、提升美臺「實質合作關係」、美臺高層互訪,以及由國會通過涉臺法案等。在美國涉臺決策執行層面,「美國在臺協會」(以下簡稱「AIT」)作爲美國處理涉臺事務的準「官方機構」,在美國對臺灣政局的介入中扮演核心角色。

數十年來,AIT一直以直接或間接手段介入臺灣島內政治運行過程。川普和拜登總統任內,基於推行「以臺製華」的戰略需要,明顯加大了介入臺灣政局力度。尤其是2020年蔡英文連任臺灣地區領導人後,爲鞏固執政和推行漸進「臺獨」,更加積極「倚美謀獨」,全面倒向美國,甚至配合美國介入島內政局活動。在此背景下,蔡英文連任後AIT在臺灣島內政局中作用和影響也愈發凸顯。

一、「美國在臺協會」介入臺灣政局的歷史沿革

1979年美國與臺灣地區「斷交」後,設立AIT作爲維持「美臺關係」的非營利和非政府的法人團體。理論上,AIT是依《與臺灣關係法》在美國註冊成立的民間組織,其僱員也並非美聯邦公務人員。但實際上,AIT工作人員由美國國務院任命與派任,完全接受美國國務院的監督和撥款,其主要職能就是代替原先美「駐『中華民國』大使館」的職責,執行美國政府的涉臺政策。

自1979年成立以來,AIT的主要職能就一直存在成文規定與實際執行之間落差,在履行其註冊文件所規定的經貿、文化等非政治屬性職能外,AIT還一直負責執行美國政府交付的政治、軍事領域涉臺任務,在維持美臺實質關係上扮演準「官方機構」作用。根據AIT在其註冊文件中的明確規定,其職能包括:「1.維繫美臺商業、文化或其他關係;2.代表美國開展執行對臺計劃、交易等活動;3.在上述兩項原則下執行國際協定及相關安排;4.代表美國執行原本應該由政府來履行的職責。」註冊文件還標明AIT主要從事科學、教育、慈善活動,極力淡化其政治屬性。

但從AIT實際運作看,在其40餘年發展歷程中,代表美國政府與臺灣當局進行政治往來一直是其核心職能。2017年川普上任以來,隨着臺海在美國地緣戰略中位置日趨重要,美涉臺政策出現較大幅度調整,AIT的職能重心也在發生變化,在逐步突破非官方機構身份同時,日漸加深其對於島內政局的介入力度。

上世紀80年代臺灣「黨外運動」風起雲涌之時,AIT就曾插手臺灣政治轉型進程,首任理事主席丁大衛在其後的訪談中證實,他曾勸說蔣經國解除「戒嚴令」,並督促臺灣進行民主改革。進入21世紀後,AIT繼續根據美國政府涉臺政策需要對臺灣政局施加影響力,例如在小布希總統任內,前臺北辦事處處長薄瑞光曾公開批評陳水扁的「入聯公投」是製造麻煩,對民進黨當局的「臺獨」冒進行爲加以約束。

2017年川普上臺後,出於全面遏制中國崛起的戰略需要,美涉臺政策中「以臺製華」、挑釁中國大陸的成分明顯提升,AIT也開始加大對走「漸進臺獨」路線的民進黨當局支持,2020年臺灣地區領導人選舉成爲臺灣地區歷次選舉中美國介入最深的一次選舉。2021年拜登上臺後基本延續了川普政府將中國視爲「唯一戰略競爭對手」的定位,加大了打「臺灣牌」、圍堵中國的力度。2021年10月29日,新任AIT臺北辦事處處長孫曉雅在其上任後首場新聞發佈會上,提出AIT將「持續推進拜登政府的各項全球與區域目標」,包括在對抗中國的所謂「惡意影響力行爲」等方面與臺灣進行合作。結合其上任後一系列動作來看,AIT現階段任務是要把臺灣完全納入美國遏制中國的戰略軌道上來,爲此,將不遺餘力地加強對臺灣政局的介入力度,提升對臺灣當局的影響力和控制力。

二、蔡英文連任後「美國在臺協會」介入臺灣政局主要方式

長期以來,AIT對島內政局介入多聚焦於把控臺灣政治變遷的大方向,以及確保臺灣當局內外政策、包括兩岸政策不影響美國全球戰略佈局等較爲宏觀的領域。但隨着美全球戰略調整,臺灣在美國印太地緣政治中的工具性價值上升,在川普和拜登總統任內,美國對掌控臺灣島內政局呈現出了明顯的更強力的企圖心,尤其是2020年蔡英文連任以來,AIT華盛頓總部和其「駐臺北辦事處」全面影響島內政局走向、控制檯灣當局的趨勢已經越來越明顯。

1.以「公共外交」影響臺灣社會政治價值觀。「公共外交」一直是AIT的主要職能之一,其內涵是指由美國政府發起或主導的,針對國外公衆進行溝通的外交活動。蔡英文連任後,臺美雙方在教育、文化等領域的「合作」較爲密切,美方首要目的是在AIT的主導下通過各種形式的文教交流,在臺灣傳播美國的政治文化和價值觀,增進臺灣民衆對美國涉臺政策和發展臺美關係的理解和支持。一是通過「臺美教育倡議」深化臺美「教育合作」。這一「合作倡議」旨在「提供一個架構讓美臺雙方增加教育交流,擴大雙方教育合作計劃」,2020年由臺美共同啓動。「臺美教育倡議」主要目標是增加美國學生向臺灣教師學習中文的機會,以及協助臺灣在2030年前達成漢英雙語政策目標。2022年3月1日,由AIT和臺灣「外交部」舉辦「臺美教育倡議」第二次高層對話,臺美雙方同意發展3至5年中長期計劃,在「臺美教育倡議」架構下強化「雙邊合作,彰顯臺美共享價值」。

二是通過繼續發展「美國資料中心」在臺灣傳播美國文化和價值觀。「美國資料中心」項目在臺灣開始於2005年,其主要功能是提供大量美國相關書籍以及數位資料,並定期舉辦美國文化、美國留學相關活動,是美國「公共外交」的重要一環。2020年8月,屏東美國資料專區整修後重新開幕,此外,AIT臺北辦事處的「美國中心」也進行了改造升級,於2020年10月5日重新對外開放。

三是深化臺美文化交流,擴大臺美文化領域人員交流規模。2021年8月31日,臺「文化部長」李永得和AIT臺北辦事處處長孫曉雅共同簽署「合作備忘錄」,開展「傅爾布萊特—臺灣文化部藝文專業人才獎助計劃」,贊助臺灣藝文工作者赴美交流。孫曉雅稱這一計劃將「持續深化美臺人民之間的友誼、以及共享共榮的文化價值」。總的來看,2020年後美國對臺「公共外交」開展頻繁,強調臺美「共享基於民主自由」的「共同價值觀」是當前美國對臺「公共外交」的突出特點。

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2.在多方面肯定蔡英文當局政績,爲民進黨背書。2017年蔡英文上臺以來,AIT逐漸改變了對島內政黨政治相對超脫的定位,從「相對中立」走向「全面公開力挺」民進黨當局。2020年蔡英文連任後,AIT在疫情防控、環境保護等多方面爲民進黨當局政績背書。

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一是全力稱讚民進黨當局新冠疫情防控的政績,將臺灣樹立爲「自由世界」抗擊新冠疫情的「模範生」。2020年3月31日,美臺官方高級官員舉行網絡虛擬論壇,分享臺灣抗擊新冠的「經驗」,與會者包括AIT臺北辦事處處長酈英傑、時任臺「駐美代表」高碩泰、「外交部」政次謝武樵等。討論重點是世界各國分享「成功的、受到國際讚譽的」抗擊新冠疫情的「臺灣模式」。現任AIT臺北辦事處處長孫曉雅也在其首度與蔡英文會面時稱讚臺灣防疫成果,稱臺灣「成功應對新冠疫情」。

二是公開肯定民進黨當局的環境政策。孫曉雅在美國創新中心2022年世界地球日年度論壇開幕致詞時表示,「不論是風能和地熱發電技術發展、創新廢棄物管理倡議、或是近期發佈的2050年淨零碳排路徑政策,臺灣確實是公認的全球環境領導者」。事實上,民進黨當局的環保和能源政策一直飽受臺灣社會各界詬病,孫曉雅對臺灣環境保護政策的公開表態,尤其是特別提到民進黨當局「國發會」「臺灣2050淨零碳排路徑」,無異於是代表美國爲民進黨當局的爭議政策背書。

3.通過密集的高層交流影響臺灣政治人物。AIT官員通過密集地拜會臺灣核心政治人物,對臺灣政局施加直接影響。2021年AIT新任處長孫曉雅上任後就開展了密集的拜訪行程。其交流對象主要包含三類:

一是「部長」級及以上民進黨當局核心成員。7月到任後,孫曉雅就與蔡英文、賴清德、蘇貞昌、游錫堃、邱國正、吳釗燮、顧立雄、陳時中、王美花及「科技部長」吳政忠,以及陸委會主委邱太三等相關部門負責人會面,其拜會範圍基本涵蓋民進黨當局所有核心「部會」首長,會談中孫曉雅反覆強調對推動並深化美臺「夥伴關係」的承諾,強調美臺「共享的民主和經濟價值」,以及美國對臺灣「恆久的承諾」。

二是「六都」市長等地方縣市首長。孫曉雅上任一年來頻繁參訪臺灣各縣市,已與包括全部6位「直轄市」市長在內臺灣縣市首長舉行會談,其與縣市首長會談主題主要包括美國同相關城市地方交流、文化交流,以及產業合作等。此外,爲維護美國在臺利益,向地方首長施壓也是AIT臺北辦事處人員在進行縣市交流時重要議題,例如孫曉雅在與縣市首長在美臺經貿、防疫、科技等問題交換意見中就涉及關於「支持開放美豬美牛限制」的議題。

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三是國民黨主席等臺灣重要政黨負責人。孫曉雅上任後曾與國民黨主席朱立倫舉行會晤,孫曉雅表示支持國民黨在美國設立辦事處,願意與國民黨保持密切聯繫。

除了AIT臺北辦事處人員外,身在美國本土的AIT主席也會在臺灣政治人物到達美國時與其進行會面。2022年1月,臺灣當局副領導人賴清德在出訪宏都拉斯途中過境洛杉磯,AIT主席莫健親自上機迎接,在賴於幾天後回程過境舊金山時,莫健再次上機迎接,莫健還在隨後媒體採訪中給予賴清德「睿智聰明政治家」的評價,彰顯AIT對未來臺灣地區領導人熱門人選的重視。

此外,國民黨前主席江啓臣和主席朱立倫訪美時,也都與莫健舉行了現場或視頻會晤。通過與臺灣各界政治人物保持密切往來,AIT得以及時向臺灣政界傳達美國政府涉臺最新立場,掌握臺灣政壇的最新動態,爲維護美國涉臺利益對臺當局施加直接影響。

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4.在經濟領域進行泛政治化操作。2020年後臺美經濟聯繫日漸緊密,在「經濟合作」層級方面有所突破。值得注意的是,美國在臺美「經濟合作」中注入了明顯的意識形態因素,在經貿、網路、供應鏈等領域進行泛政治化操作,以「民主——威權」二分法極力地將臺灣捆綁在美國爲首的「民主陣營」戰車上。

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一是AIT主導臺美加強「供應鏈合作」,打造所謂「非中供應鏈體系」。2021年6月22日,AIT與日本臺灣交流協會及臺灣「經濟部」共同舉辦「科技產業全球供應鏈合作論壇」,時任AIT臺北辦事處處長酈英傑在致詞中強調了「與理念相同夥伴在科技產業供應鏈加強合作」的重要性。2022年4月29日,AIT主辦「美臺合作提升全球半導體供應鏈韌性」座談會,孫曉雅在開幕致辭中稱中國與日俱增的「挑釁」以及疫情等因素,愈發驗證了半導體產業的重要性及臺灣居中的關鍵角色。AIT將在「科技貿易暨投資合作架構」(TTIC)框架下,延續美臺之間戰略性的產業合作,處理供應鏈中斷問題。

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二是,臺美雙方在網路和5G通信領域結成「價值同盟」。2020年8月26日,AIT和「駐美國臺北經濟文化代表處」(TECRO)共同發表「5G安全共同宣言」,稱美臺將透過「全球合作暨訓練架構」(GCTF)緊密合作,提升全球對5G網路風險的認知,並期盼能與理念相近的夥伴持續合作,共同發展合適的5G標準。臺美透過更迭將現有網路不受信任的軟硬體供貨商,轉換爲可信賴的供貨商。2020年11月12日,時任臺北辦事處處長酈英傑在「臺灣網路治理論壇」發表致詞,稱美國深深憂心網路可能被「專制政府」操縱、破壞或控制的風險,稱臺灣是保護5G網路的典範,肯定臺灣當局禁止華爲參與電信網路建設的行爲,期待臺美在美國主導的「乾淨網路」(Clean Network)倡議框架下開展「5G安全及網路自由合作」。

三是,AIT主導臺美以「共同價值」爲基礎深化經貿關係。2020年11月21日,AIT和「駐美國臺北經濟文化代表處」主辦首屆「美臺經濟繁榮夥伴對話」,AIT稱這一對話平臺將協助深化美臺經濟關係,進一步擴大雙邊社會對「民主機制」的尊重。2022年6月1日,臺美雙方藉由AIT和「駐美國臺北經濟文化代表處」協調,發起「美臺21世紀貿易倡議」,雙方計劃利用「美臺21世紀貿易倡議」,來推進和深化重要的美臺經貿關係,促進「共同價值觀」。2022年3月,孫曉雅在提及2021年第二次「美臺經濟繁榮夥伴對話」時,稱此一對話有助強化臺美經濟合作,並建立一個聯盟,來對抗中國不公平的經濟和投資政策。

5.全面支持民進黨當局「抗中保臺」路線。蔡當局從2018年「九合一」選舉慘敗後逐漸確立起以「抗中保臺」爲主軸的執政和選舉策略,這一策略和美全面圍堵中國大陸的「印太戰略」相契合,因此美方通過各種方式爲民進黨當局的「抗中保臺」路線助力。

一是AIT通過發表聲明、舉辦國際會議等方式多次力挺臺參加國際組織、拓展與他國的實質關係,提升臺灣的國際地位。2021年5月21日,AIT與「英國在臺辦事處」及「日本臺灣交流協會」等聯合聲明支持臺灣「有意義地參與世界衛生組織」事務,並以觀察員的身分參加世界衛生大會。

AIT和臺灣「駐美國臺北經濟文化代表處」也於2021年3月和10月召開線上論壇,討論如何擴大臺灣在聯合國及其他的國際參與。在幫助臺灣維持和發展與他國實質關係方面,2021年7月,AIT聲明肯定「駐立陶宛臺灣代表處」的設立協議。此外,2021年10月,孫曉雅也曾就臺灣與梵蒂岡所謂「外交關係」可能生變表示,「與臺灣的關係應由各國自己決定,不應受到任何施壓」。

二是,AIT全面推動臺美「軍事合作」,增強對臺灣「防衛力量」的影響力。AIT開展臺美「軍事合作訓練項目」。2021年10月,臺「陸軍司令」徐衍璞訪美時證實了臺美特戰部隊小組合作真實性,這一小組在AIT臺北辦事處「安全合作組」特戰聯絡官指導下運作,主要任務是協助臺灣軍隊舉行相關作戰演習和訓練。2021年3月25日,AIT與臺灣「駐美經濟文化代表處」共同簽署「設立海巡工作小組備忘錄」,使得美國海岸防衛隊(USCG)及臺灣海巡署這兩個準軍事組織,可以透過此平臺增進溝通、建立合作關係、分享信息。

AIT華盛頓總部多次就臺灣「防衛政策」發表指導意見,敦促臺灣增強軍事力量。主席莫健於2021年10月聲稱:「臺灣必須向國際社會展現其致力於自身改變,儘快建立強大的嚇阻力量」,而這種力量來自「不對稱戰力、強化防禦縱深(需要全社會動員投入),以及非常規作戰能力」。AIT執行理事藍鶯也在2021年9月強調「臺灣必須致力於自立自強,臺灣必須儘快建立強大的嚇阻力量,需要真正的不對稱能力以及強大的後備力量」。上述表態形同直接對臺灣的「防衛政策」下「指導棋」,要求臺灣增強「抵抗意志」,將「防衛政策」重心轉移到發展不對稱戰力和全民動員體系上。

三是,不遺餘力對中國大陸進行抹黑和攻擊,應和民進黨的「反中」政治宣傳話語。2020年3月新冠疫情爆發之初,AIT在和臺「外交部」發表聯合聲明中,誣稱新冠肺炎病毒源自中國武漢,隨後更在其官方「臉書」主頁聲稱「真正的事實是,新冠病毒源自於湖北省武漢」。AIT也頻繁發表言論聲稱中國大陸「威脅地區穩定」,並配合民進黨當局攻擊「一國兩制」。如孫曉雅在出席臺灣美國商會2022謝年飯時表示,「中國對臺灣的外交與軍事施壓對全球民主國家構成威脅,中共在臺灣附近挑釁的軍事活動正在破壞穩定,恐導致誤判,並破壞區域和平及穩定。」2020年10月,莫健聲稱「中國對臺的欺凌與敵對性倍增」,他還稱「『一國兩制』方案遭到幾乎所有臺灣人拒絕,中國不僅只是尋求與臺灣統一,還將破壞臺灣民主」。

三、「美國在臺協會」介入臺灣島內政局的影響

AIT對臺灣政局的深度介入,對於臺灣政治變遷、政黨政治、政治文化,以及臺灣當局未來內外戰略與政策的走向都將產生一定影響。

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1.控制檯灣政治變遷方向。AIT對臺灣政局的介入在政治價值上帶有明顯的「美式民主」色彩,尤其是拜登上任後,臺美在各個領域「合作」愈發以「民主價值」爲基礎,其用意在於確保臺灣的政治變遷方向朝着「美式民主」方向不斷演進,加強臺美關係中意識形態紐帶的作用,使臺灣地區成爲美國「民主價值」同盟在印太地區的核心成員,同中國大陸展開制度競爭。AIT和民進黨當局從2019年9月開始聯合主辦的「臺美印太民主治理諮商」,就集中展現了美國希望控制檯灣政治變遷進程與方向的企圖。「臺美印太民主治理諮商」主要內容是加強臺美在「政府治理」和「民主體制」方面「合作」,如強化臺美「反貪腐」及「開放政府」合作,由臺美共同舉辦「開放政府在線國際研討會」,討論執行開放政府原則等。「臺美印太民主治理諮商」未來可能發展爲美國製度化影響臺灣的政治變遷的重要平臺。

2.影響島內政黨政治競爭生態。美國因素一向是臺灣地區政黨政治競爭最重要的外部變量,AIT在臺灣藍綠兩大政黨之間選邊,對未來島內政黨政治競爭發揮着至關重要作用。在臺灣未來的戰略走向方面,民進黨當局2016年上臺後逐步確立了全面倒向以美國爲首的西方陣營的「倚美抗中」路線。國民黨則堅持「親美和中」路線,在向美國靠攏的同時,希望與中國大陸和平共處,不願過度挑釁,試圖讓臺灣在中美博弈之間尋求雙向平衡。

相較於民進黨「倚美抗中」與全面挑釁大陸,國民黨堅持的「親美和中」路線越來越不符合美國「以臺製華」的戰略需要,因此難以得到美國的青睞。如前所述,AIT在島內政黨政治競爭中採取了「全面挺綠」立場,在藍綠競爭中不遺餘力支持民進黨,這無疑將構成對民進黨在臺灣長期執政的外部助力。

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3.增進臺灣社會「親美」政治心理。臺灣社會長期存在並不斷被強化的「親美、崇美」政治心理,很大程度上是AIT長期在臺經營的結果。近年來AIT在臺灣進行的一系列「公共外交」活動,不斷強化臺灣民衆對臺美是「民主價值同盟」和「美臺命運共同體」的認知,對臺灣社會的「親美」政治心理進一步產生了強化作用。這一政治心理,一方面是臺美關係的紐帶,確保臺灣社會仍然將美國視爲可以依靠的盟友,支持臺美「準同盟」關係不斷升級,不牴觸美國對臺灣逐步加強控制;另一方面是確保臺灣的主流政治勢力都將「親美」視爲不可忤逆的「政治正確」,在臺灣內部壓縮「親大陸」勢力的生存空間。

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4、確保民進黨當局維護美國利益,服從美國戰略大局。作爲美國政府在臺的機構,AIT在臺活動的首要目標是維護美涉臺利益和確保臺灣服從美國戰略大局。AIT在經濟議題上向臺灣施壓,包括迫使臺灣進口含有萊克多巴胺的美國豬肉,以及支持臺積電在美國設廠等,都顯示所謂「加強美臺經濟合作」的本質是逼迫臺灣服從美經濟利益。此外,AIT越來越積極地在臺美「軍事合作」中扮演關鍵角色,強化臺灣的「自我防衛」能力,以及鼓勵民進黨當局在「印太戰略」框架下發揮更大作用,都體現了AIT介入臺灣政局意在使臺灣成爲美國在亞太地區維持霸權、遏制中國崛起的政策工具。

5.助長民進黨當局「臺獨」圖謀。小布希和歐巴馬時期,AIT在臺海局勢中仍扮演一定「穩定器」角色的定位,對民進黨當局的「臺獨」冒進政策與行爲進行一定程度的糾偏,川普和拜登上臺後,伴隨着美涉臺政策轉向,AIT在其涉臺活動中不斷虛化一箇中國原則,提升美臺實質關係,幫助臺灣當局拓展「國際空間」,客觀上構成對「臺獨」分裂勢力的支持。從臺灣內部來看,以民進黨爲首的「臺獨」勢力也必然會將AIT的舉動解讀爲美國爲臺當局的「漸進臺獨」路線撐腰,從而採取進一步的極端「臺獨」分裂活動。

四、結語

隨着臺灣問題已經成爲中美戰略博弈中最敏感、最關鍵的問題,以及美國民主、共和兩黨在涉臺政策上已經達成了跨黨派的對華強硬共識,中美關係結構性矛盾和美國國內政治的雙重製約,共同導致美國的涉臺政策短期內不存在和緩的餘地,繼續虛化和掏空一中政策、「以臺製華」將成爲未來幾年美國涉臺政策的主基調。AIT也將繼續加大介入島內政局的力度,力圖全面控制檯灣、爲美國「抗中」大戰略服務,將臺灣打造成美國主導的「民主陣營」、「印太戰略」、「非中產業鏈」的核心成員。在這樣的態勢下,臺海局勢的穩定和兩岸關係發展都將伴隨美國對臺控制程度的加深而面臨巨大挑戰。

(作者朱昊天爲上海國際問題研究院碩士研究生、嚴安林爲上海國際問題研究院副院長、研究員)

(本文授權中時新聞網刊登,原刊於中評社刊發、中評智庫主辦的《中國評論》月刊)

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